土改三权分置尴尬:“经营权”性质不清

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楼主 2019-10-22 16:04:03
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(原标题:土改 三权分置尴尬: “经营权”性质不清)

中央再提“三权分置”,并将其置于历史高度,意味着未来的土地改革将深入推进。

中办、国办近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称《意见》),将农村土地所有权、承包权、经营权(下称“三权”)分置并行视为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

业内评价称,这是近年来土地制度改革中非常重大的改革,也是对之前土改思路的进一步确认,下一步会继续修订土地相关法律。“三权分置”虽是一项比过去都有进步的制度安排,但还需要正视制度创新之外所面临的难题。

两次土地权利的分离

改革开放近四十年来,中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度,且“家庭联产承包责任制”或“家庭承包经营”还被正式载入宪法。这期间经历了两次土地权利的分离。

相对于人民公社“大锅饭”,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。第一次权利分离,就是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来,实现“一权变两权”。此前,国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》记者专访时表示,“大包干”的本质意义就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。

“两权分离”后,由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一,弊端并没有暴露出来。但是,随着工业化、城镇化的深入发展,农民大量转移,承包主体和经营主体不断分离,农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势,就有必要“两权变三权”,即第二次的权利分离,土地的承包权与经营权的分离。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利,承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权,而非承包权。

叶兴庆说,之前对土地流转比较谨慎。将“三权分置”上升到国家政策层面上,实际上是对现实的追认,对未来趋势的顺应。

农业补贴的错位

1998年起,各地第一轮承包陆续到期,中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权,决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

叶兴庆认为,国家已经将相当一部分处分权给了农民,如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是,仍然未将继承权、交易权赋予农民。

由此可以看出过去30多年来很明显的政策脉络,即农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜。农民的土地承包权一直被中央政策强调,但是过分强调也会造成诸多负面影响。比如,中央每年对“三农”大量补贴,这些补贴分配给享有土地承包权的农民。也就意味着,承包土地但是不种地的人会拿到补贴,种地的人反而拿不到。而最终我国农业的现代化需要依靠经营者,特别是租地的农场主。

叶兴庆称,这是不符合补贴政策的本意的。补贴一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。因为补贴就是要补贴先进生产力,补贴出农民的种粮积极性来。

在华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华看来,多年来这一系列的改革出现了一个滑稽现象,即“终于将土地确权到不种地的人手中”。他接受《第一财经日报》记者采访时表示,土地制度改革的初衷本来是“谁种地谁拥有土地”,只有这样才能“地尽其利、物尽其用”,但是城镇化带来了人地分离,拥有土地的人不再种地的荒诞现象普遍存在,导致土地要么撂荒,要么流转到新型农业经营主体手中。这跟改革初衷是相违背的。

他说,真正种地的人不掌握土地资源,真正种地的人不拥有土地权利。这是农业经营体制创新所面临的困境。

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(责任编辑:王迪)
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